时任全国人大常委会副委员长田纪云在一次全国人大常委会机关干部会议上的讲话中提出：宪法监督主要包括两个方面：一是对国家机关制定的规范性文件是否符合宪法进行审查。

基本上，法官身份与公务员之重大区别乃其独立性、不受指令拘束性，甚至其身份之保障等，均与一般公务员不同，而检察官所拥有之权限与司法权具有相当密切之关系。在司法实践中，此两条要么不予适用从而事实上被废止，要么只能参照引用其他法律法规之规定，从而被过度自由裁量地适用，而经验告诉我们后者出现的概率当然远远高于前者。

当多数的一线办案法官和检察官纷纷被问责，那这个法本身的合法性和合理性能否经得起历史检验，也就不言而喻，此其一。组织法乃是绝对的中央立法事权，此乃单一制国家最基本的立法原则，历来为单一制国家奉行不渝。《法官法》和《检察官法》在法官与检察官职业化方面的规定至为不足，一个显而易见的标志是，关于法官助理和检察官助理，《法官法》和《检察官法》都只是在附则中予以规定，[33]而且规定得相当粗糙，如关于法官助理、检察官助理具体如何遴选、其薪资待遇如何等问题一概付之阙如。质言之，所谓维护社会公平正义，全心全意为人民服务乃是规范性内涵不明的非法律性概念。如上所述，作为组织法的一个有机构成部分，《法官法》和《检察官法》里面更多的应该是作为说明性法条的定义规范。

检察官考评委员会主任由本院检察长担任。至于实行平时考核和年度考核相结合之规定亦如是。[33]参见[美]斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第129-168页。

四、代议机关的专题询问 在事后问责、政府绩效考核、监管规则制定情境中失位或松弛的政治应责链条，尤其是A链条，因为食品安全问题受到执政党中央的高度重视，而在代议机关的议事过程中得以渐渐绷紧。总体上，在既有政制框架之中，专题询问更多的是合作型应责，是代议机关和监管者合力做好食品安全工作。行政监管规则制定者不披露或不完全披露征集的意见，对采纳和不采纳意见的情况及相关理由基本不予详细阐明，不仅使得这样的一般性研判无法进行，更是容易被认为没有彻底实现有力的人民参与，没有真正形成对人民的应责。如果用一句话定义应责的话，那就是：若A有义务向B汇报A过去或未来的行动和决策，提供行动和决策的正当理由，并在出现处理不当时接受惩治，A就是向B应责的。

（一）责任 责任一词的一种惯行用法是将其指向，当事者因违反行为规范（法律的、纪律的、道德的等），而应当承受的不利后果（即惩戒）。总之，专题询问应当与代议机关在代表与选民联系加强、专业性加强等方面的自身完善，[54]紧密而又具体地结合在一起。

在起草过程中，应当书面征求标准使用单位、科研院校、行业和企业、消费者、专家、监管部门等各方面意见。本文将公共行政→人民的应责链条称为B链条。首先，应责就是回答问题，就是向有正当权利要求其提供说明的他人提供说明。最后，在行政科层体制内，下级对上级之间的应责关系，只要是法律（人民意志）要求其如此的，就不是简单的内部关系，也不是仅仅关乎行政系统如臂使指的运作效率。

柯观：《金箔入酒争议：法律应该满足少数人炫富的需要吗？》，载《北京科技报》2015年2月9日第005版。[18]TeroErkkil?, Governance and Accountability: A Shift in Conceptualisation, 31（1/2）Public Administration Quarterly 1-38（2007）.在该文中，政治应责是指统治者必须为其行为向更为广大的公众负责，否则，其就会在民主选举中被替换。[49]由于食品安全牵动每个人的心弦，人民代表又对本地的问题较为熟悉，故提问既有重点，又广泛涉及。根据征求意见的添加量，500克白酒加入0.01克，成本较低，即便存在商家因加入金箔忽悠高价的情形，也是一种市场行为，定价过高不会有广大消费者群体，不会助长奢靡之风。

进而结合事后问责与绩效考核、行政监管规则的制定、代议机关的专题询问三个情境，展开这些情境中政治应责的现实图景。因此，将食品安全纳入地方政府绩效考核体系，也不足以促进地方政府关键领导日常性地重视食品安全监管，关切监管资源的配置、使用以及监管措施的实施和效果等。

该词的更大范围内使用不仅限于惩戒或救济意涵，还包括当事者依据行为规范而应当承担的作为或不作为之义务（即分内之事）。其他国家、地区也有将其作为食品添加剂使用的。

这不仅容易形成较大、较为灵活的是否追责的裁量空间，也容易形成不必居安思危、不见得问到自己头上的投机心态，更是忽略了防患于未然的常规监督的重要性。[36] 人民参与在立法文本上的大踏步前进，似乎也就到此为止了。长期饮用金箔酒到底对人体健康有否负面影响，并无准确定论。[22]为叙述便捷和简洁起见，本文以重大食品安全事件泛指并涵盖食安法、领导问责暂行规定等对党政领导干部实施食品安全问责的情形，而不是将其作为一个在特定法律条款中有着具体意义的术语。[26]很多学者认为，干部责任制中的考核体系对考察地方干部的表现至关重要，并因此而关系到政治运行的结果。而且，建立最严格的全过程监管制度和建立最严格的各方法律责任制度，也确实是修法者的主要思路。

第三，追责对象没有具体明确而精准的指向。二是人大通过专题询问这一新的形式加强监督的意愿。

或许，这个过程根本不存在，追责只是为了寻找平息民议的有罪者。下级应责的涟漪效应会波及上级乃至最高级。

（6）向政府下发审议意见书。在审查阶段，也要将初步审查通过的标准，向社会公开征求意见。

而若要使合作型应责对监管的改善更具实效，常态化、制度化的专题询问在规范层面上设置更多的动力装置、完善相关的程序、确定询问者和应询者的权利义务等等，不失为一个值得期待的前景。但是，它还没有与严格的、认真的责任追究紧密关联。政治应责的各种链条存在不同程度的松弛。对符合食品安全要求的，准予许可并公布。

（二）人民参与的前进与停滞 针对这一政治应责的需求，有一种回应的方案是，立法者在行政规则的制定过程植入公众参与的强制性要求，以此使得与拟定的行政规则有着不同利益关联的个人或组织，可以将其关于行政规则的意见向行政机关反映。[28][德]托马斯·海贝勒、雷内·特拉培尔：《政府绩效考核、地方干部行为与地方发展》，王哲译，载《经济社会体制比较》2012年第3期。

其中，最为全面的是对鄂尔多斯2013年12月专题询问的实录。[25]笔者在另一省份调研时，同一位副厅级领导讨论食品安全问责。

专业应责（professional accountability）是指对专家和专业知识负责，尊重和服从专门技术、知识以及专家意见。在此意义上，下级→上级→人民的应责链条（以下简称D链条），决定了下级对上级的应责同样可以归属于政治应责的范畴。

绳索的效应取决于高层、上级的政治应责德性，而不是取决于一个应责体系中人民应有的惩戒和制裁权能。[51]第三，监管者必须习惯在媒体和人民瞩目下履职。第四，与事后问责一致，在地方政府绩效考核中，影响政府绩效直至领导干部职位的可能性情形，也是更多发生在食品安全重大事件、遭遇主流媒体曝光、高层问责关注等一个或多个要素出现的场合。[27]这一举措反映中央政府对食品安全的高度关切，也的确应验了我国政府绩效考核的重心不是处分，也不是对领导干部的表现进行监督，而是要转变他们的态度和行为。

行政监管机关向其应责，可谓空谈。[38]参见张卫：《金箔入酒引争议，无益无害影响小》，载《中国食品》2015年第5期。

此即行政规则制定政治应责的必要性所在。不过，可以略作总结的是，法律（如声称建立最严格责任体系的食安法）施加于监管者身上的责任，既有适宜通过司法过程（如行政诉讼）督促其完成的，亦即严格意义上的法律应责，也有不适宜借助司法之力实现的。

这就给人民意志（即立法规范）的及时、明确、周全、细致的表达，带来了极大的挑战。例如，在国务院行政法规、国务院部门规章或地方政府规章的制定过程中，无论是起草阶段还是送审稿审查阶段，起草者和审查者都被要求以座谈会、论证会、听证会、定向发送征求意见、向社会公开征求意见等多种形式听取有关机关、组织、公民、专家的意见。